Derecho Administrativo

1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. LA JERARQUIA DE LAS FUENTES.

1.1. Concepto.

¿Qué es el Derecho?: el conjunto de principios y normas, expresivos de una idea de justicia y de orden, que regulan las relaciones humanas en toda sociedad y cuya observancia puede ser impuesta de manera coactiva.

¿Qué son las fuentes del Derecho?: aquello de lo que el Derecho procede, al origen de las normas jurídicas.

· fuentes materiales (suscitadas por las distintas fuerzas sociales que impulsan la creación de normas y de pautas de conducta que llevan a configurar un sistema normativo difuso)

· fuentes formales (que emanan de un órgano determinado, están sometidas a un procedimiento concreto y postulan un sistema normativo escrito).

1.2. Clases.

En el ordenamiento jurídico español, ¿cuáles son las fuentes del derecho?: la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.

¿Cuáles son las fuentes del Derecho Administrativo?:

1. Fuentes directas:

- Escritas: la Constitución y las leyes, entendidas éstas en un sentido amplio, que incluye toda norma escrita: leyes, reglamentos, normas del Derecho Comunitario...

- No escritas: la costumbre y los principios generales del Derecho.

2. Fuentes indirectas:

- Los Tratados Internacionales (aunque hoy muchos autores los califican como fuentes directas, a la luz de los arts. 10.2 y 96 CE),

- la Jurisprudencia y

- la Doctrina científica.

1. LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES

La relación entre las diferentes fuentes del Derecho está basada en gran medida, aunque no exclusivamente, en el principio de jerarquía, consagrado por la Constitución en su artículo 9.3, junto a los de legalidad, publicidad de las normas e irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, entre otros principios.

¿Qué es la jerarquía de las fuentes?: la que determina el orden de aplicación al caso concreto (sólo en ausencia de fuente superior se aplica la inferior). Además, determina la invalidez de la norma inferior que contradiga lo dispuesto por la superior (artículo 1.2 del Cc).

El Cc consagra la primacía de la norma escrita, sobre las otras fuentes directas, al establecer que “la costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable” y que “los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre”.

A su vez, dentro del concepto genérico de norma escrita se incluye la Constitución, norma suprema del ordenamiento jurídico, a la que se subordina la Ley en sus diversas formas.

Dentro de la Ley no existe una gradación jerárquica entre las diferentes clases de normas con este rango. Las relaciones entre Ley estatal y Ley autonómica o entre Ley ordinaria y Orgánica derivan del principio de competencia. Todas se sitúan en un mismo nivel jerárquico.

Finalmente el Reglamento se subordina jerárquicamente a la Ley, y dentro de la genérica categoría sí existe a su vez una gradación jerárquica, como se verá.

Otros principios que, junto al de jerarquía, determinan las relaciones entre las diferentes fuentes del ordenamiento son los de competencia (cada tipo de fuente formal emana de una concreta fuente material y puede regular un ámbito material determinado),

· ley posterior (artículo 2.2 del Cc: “Las leyes sólo se derogan por otras posteriores”) y

· reserva de ley.

2.1. Fuentes escritas

2.1.1. La Constitución

La Constitución es la primera norma del ordenamiento jurídico, que aprueba el poder constituyente y de la que dimana todo otro poder, que aparece así ordenado por ella y sometido a sus disposiciones. La Constitución se sobrepone a los ciudadanos, a todos los Poderes Públicos y, por tanto, a todas las normas de cualquier naturaleza que de estos dimanen.

En cuanto norma, la Constitución goza de una posición de supremacía normativa en un doble plano: material y formal.

· La supremacía formal implica que la Constitución no puede ser modificada ni derogada por ninguna otra norma.

· La supremacía material significa que la Constitución despliega los efectos propios de cualquier otra norma:

o debe ser cumplida por sus destinatarios (ciudadanos y Poderes Públicos) y aplicada por los Tribunales de Justicia;

o y deroga las normas anteriores que se opongan a sus disposiciones y

o determina la invalidez, por vicio de inconstitucionalidad, de cualquier norma o acto producidos con posterioridad a su entrada en vigor.

2.1.2. La Ley

a) Concepto y caracteres

Es una norma escrita emanada del Parlamento como expresión de un mandato soberano. Después de la Constitución, tiene el mayor rango prevaleciendo sobre cualquier otra norma jurídica escrita.

Pueden considerarse caracteres de las Leyes los siguientes:

a) La supremacía: se sitúa en la posición más elevada en el sistema normativo y sus mandatos han de ser modificados o alterados en virtud de actos de idéntica naturaleza.

b) Su elaboración por los Parlamentos, lo que nos lleva al concepto formal de Ley.

c) Su contenido general.

d) La fuerza de la Ley: su carácter irresistible, que implica no la imposibilidad de discutir su contenido (por ejemplo ante el Tribunal Constitucional) sino la imposibilidad de negarse a su aplicación o cumplimiento.

e) El valor de la Ley: su enjuiciamiento en exclusiva ante el Tribunal Constitucional.

b) La reserva de Ley

Significa el establecimiento constitucional de una serie de materias que solo pueden ser reguladas por una norma con rango de Ley, materias en las que el Reglamento no puede entrar a regular.

c) Tipos de Leyes

Se pueden identificar varios tipos de leyes estatales, atendiendo a diferentes criterios.

• Las leyes estatales pueden agruparse esencialmente como leyes ordinarias y leyes orgánicas. Aquéllas constituyen el tipo residual general de las leyes que no son orgánicas, por lo que nos limitaremos al análisis de éstas. La ley orgánica se define por su procedimiento de aprobación y por las materias reservadas a su regulación.

Son Leyes orgánicas, de acuerdo con el artículo 81 de la Constitución Española (en adelante CE), “las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución”.

No hay una superioridad jerárquica de las Leyes orgánicas sobre las ordinarias. La relación entre ambas se basa más bien en el principio de competencia: cada una regula las materias que le son propias.

Por lo que se refiere al procedimiento de aprobación, no difiere del ordinario, pero la aprobación, modificación o derogación de estas leyes exige el voto favorable de la mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del texto de la ley (art.81 CE).

• Tipos especiales de leyes estatales derivadas del Estado Autonómico

-Estatutos de Autonomía: Son leyes orgánicas que tienen el doble carácter de norma estatal y autonómica, pues en su elaboración intervienen ambas voluntades.

-Legislación básica: Se encuentra prevista en el artículo 149.1 de la Constitución, que establece que el Estado podrá dictar normas básicas o reguladoras de las bases sobre determinadas materias (así, Seguridad Social, protección del medio ambiente...). Las Comunidades Autónomas deberán respetar estas bases en su desarrollo ya que son reflejo del orden de distribución constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Son Leyes que pretenden fijar un régimen jurídico uniforme y de vigencia general. Responden, en definitiva, a una compartición de la competencia legislativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

- Leyes marco, leyes de transferencia o delegación y leyes de armonización: vienen a completar o cerrar el sistema de distribución de competencias previsto por la Constitución.

En el nivel autonómico se reproduce la existencia de Leyes ordinarias estatales: de Pleno; de Comisión; de Presupuestos; de Acompañamiento; de iniciativa legislativa popular. Y figuras más o menos equivalentes: los Reglamentos Parlamentarios de las Asambleas Legislativas.

• Atendiendo al procedimiento de elaboración, se puede distingue entre leyes de Pleno y de Comisión, previstas éstas últimas en el artículo 75:

• La Ley anual de Presupuestos Generales del Estado Son Leyes que tienen un procedimiento específico de tramitación, una duración limitada de vigencia temporal y una materia concreta a tratar: ingresos y gastos.

2.1.3. Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de Ley

• Los Decretos-leyes

• Los Decretos Legislativos

2.1.4. El Reglamento

• Concepto

Reglamentos son las normas que aprueban el Gobierno y la Administración Pública. Tienen siempre valor subordinado a la Constitución y a las leyes y normas con valor de ley.

¿En qué se basa, de conformidad con el principio de legalidad, la actividad de la Administración?: en la atribución previa de una potestad.
Los reglamentos son la manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria.

En nuestro ordenamiento, la atribución de potestad reglamentaria al Gobierno se contiene en el artículo 97 CE y también, implícitamente, se le atribuye a la Administración Pública en los artículos 106.1 y 153.c) CE, que otorgan a los tribunales el control de los reglamentos estatales y autonómicos, respectivamente

Ahora bien, la potestad reglamentaria tiene una doble atribución en la Administración del Estado. La potestad reglamentaria general o externa, con efectos plenos fuera del ámbito doméstico se atribuye al Gobierno, no a la Administración que de él depende porque es estrictamente gubernativa.

Los demás órganos de la Administración sólo tienen potestad reglamentaria interna.

Los reglamentos son verdaderas normas que deben ser publicadas y conservan una vigencia indefinida en tanto no se modifiquen o deroguen por otras normas de igual o superior rango. En este sentido se diferencian radicalmente de los simples actos administrativos.

• Clases

- Por el sujeto productor pueden distinguirse los reglamentos estatales, autonómicos y locales. Dentro de ellos, también se producen diferencias según el órgano concreto del que emanan:

· en el Estado existen Reales Decretos del Presidente del Gobierno, del Consejo de Ministros y Ordenes Ministeriales.

· en las Comunidades Autónomas se producen diferenciaciones similares.

· en las Corporaciones Locales hay Ordenanzas de la Corporación y Bandos del Alcalde...

- Jurídicos o Normativos y Administrativos u Organizativos: los primeros regulan relaciones ad extram, con efectos jurídicos para los ciudadanos. Los segundos regulan la relación de la Administración con sus propios servidores y las cuestiones organizativas internas.

- Atendiendo a las relaciones intraordinamentales entre ley y reglamento, en el ordenamiento jurídico español, éstos pueden dividirse en las siguientes clases:

o Reglamentos Ejecutivos: desarrollan una ley, generalmente por atribución expresa de la potestad reglamentaria por la propia ley desarrollada. o Reglamentos Independientes: no desarrollan ninguna ley, sino que, en virtud de la potestad general reglamentaria que atribuye la Constitución o las leyes a las Administraciones Publicas, regulan materias no incluidas en la reserva de ley. Tales materias quedan referidas en la práctica a cuestiones organizativas y relaciones especiales de sujeción.

o Reglamentos de necesidad: se adoptan en materias propias de Ley formal, lo que se justifica en una necesidad de carácter extraordinario. Ejemplo de ellos sería lo dispuesto para casos se emergencia por la legislación de Régimen de Local y las situaciones excepcionales previstas en el artículo 116 de la CE, desarrollado por la LO de 1 de junio de 1981. Por su carácter excepcional, una vez desaparecida la causa, el reglamento deja de tener vigencia, sin necesidad de que sea derogado.

o No existen reglamentos autónomos en el ordenamiento español. Se denomina así a los reglamentos que regulan materias reservadas precisamente a normas con dicho rango.

• Límites y procedimiento

¿Quién tiene la competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora?: el Gobierno.

¿Cómo se denominan los reglamentos que aprueba el Gobierno?: Reales Decretos, al ser sancionados por el Rey, y son refrendados por el Ministro que corresponda.

¿A qué normas se ajustarán los reglamentos?: a las de competencia y jerarquía:

1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.

2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior”.

Es decir, que la relación entre los Reales Decretos del Presidente y los del Consejo de Ministros no es jerárquica, sino de competencia, teniendo cada uno su propio ámbito, según el reparto de competencias entre ambos órganos del Gobierno.

En cambio las Ordenes de los Ministros están jerárquicamente subordinadas a los anteriores.

¿Cuál es el procedimiento de elaboración de los reglamentos estatales?:

· se exige en todo caso informe de la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado cuando sea preceptivo.

· debe evacuarse siempre un informe de impacto por razón de género.

· deben ser publicados en el Boletín Oficial del Estado.

• Control

Los vicios de que adolezcan los Reglamentos se controlan

· a través de la vía penal y la inaplicación por los tribunales ordinarios.

· en vía administrativa, no cabe recurso más que indirecto y revisión de oficio.

Ulteriormente son susceptibles de control a través del recurso contencioso administrativo y la cuestión de ilegalidad.

Por último son controlables por vía constitucional, mediante el Recurso de Amparo y los conflictos de competencia .

2.2. Fuentes no escritas

2.2.1. La Costumbre

¿Cuándo regirá la costumbre?: sólo regirá en defecto de Ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral y al orden público y que resulte probada".

¿Qué papel desempeña en el derecho administrativo?: muy limitado, puesto que la Administración Pública no puede apartarse en su conducta de la norma previa y no puede contribuir a crear costumbres extra legem.

¿Qué es el precedente administrativo?: la forma reiterada de aplicar una norma por la Administración. El precedente no puede considerarse como costumbre ya que no obliga por sí mismo a la Administración a actuar siempre de igual modo.

¿Puede la Administración apartarse del precedente administrativo?: Si, pero motivando el acto administrativo correspondiente. Obviamente, no vincula a la Administración el precedente ilegal.

2.2.2. Los Principios generales del Derecho

¿Qué son?: son criterios inspiradores del Ordenamiento Jurídico. Su inclusión entre las fuentes del Derecho Administrativo resulta del artículo 9 CE.

¿Cuándo se aplicarán?: en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del Ordenamiento Jurídico".

¿Qué tipo de fuente son?: fuente subsidiaria de segundo grado (en defecto de Ley o costumbre).

2.3. Las fuentes indirectas

2.3.1. La Jurisprudencia

¿Para qué sirve la jurisprudencia?: para complementar el Ordenamiento Jurídico con la doctrina que de modo reiterado establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho".

¿Es fuente propia del derecho?: No lo es, pero sí tiene un papel complementario del Ordenamiento Jurídico ciertamente relevante. Y es que a través del precedente judicial y de la interpretación de las normas por los jueces la jurisprudencia ha desempeñado un papel creador del Derecho Administrativo y ha sido una de las claves de su evolución.

¿Qué decir de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional?: sus Sentencias que "declaren la inconstitucionalidad de una Ley o de una norma con fuerza de Ley tienen plenos efectos frente a todos").

Hoy también se apunta por parte de la doctrina que la jurisprudencia emanada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea es fuente del derecho.

2.3.2. Los Tratados internacionales

¿Son fuentes del derecho?: son fuente indirecta del Derecho Administrativo en el sentido de que forman parte del Ordenamiento Jurídico una vez que son publicados oficialmente en España. Pero desde el momento que se produce la publicación, despliegan todos sus efectos como el resto de fuentes directas y se relacionan con estas de acuerdo con los mismos principios arriba descritos. Por eso en la actualidad parte de la doctrina considera que son auténtica fuente directa del ordenamiento jurídico. Especialmente a la luz del artículo 96 de la CE, que establece la recepción automática: “Los Tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno”.

La Constitución distingue tres tipos:

• Aquellos por los que se atribuye a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución, cuya autorización exige ley orgánica (artículo 93).

Por esta vía se produjo la incorporación de España a las Comunidades Europeas, de lo que deriva la existencia del Derecho Comunitario, cuyas normas , por virtud de esa cesión de soberanía, gozan de primacía en el ordenamiento interno de los Estados miembros. Se puede distinguir en este ordenamiento un Derecho originario (los Tratados Constitutivos) y de un Derecho derivado, dentro del cual destacan

· normas de aplicación directa (los Reglamentos)

· y las que necesitan un acto de transposición (Directivas).

• Los que requieren la previa autorización de las Cortes Generales para la prestación del consentimiento del Estado (94.1 CE). Son los siguientes:

a. Tratados de carácter político.

b. Tratados o convenios de carácter militar.

c. Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título primero.

d. Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública.

e. Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna Ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.

• Los restantes Tratados o convenios, de cuya conclusión “el Congreso y el Senado serán inmediatamente informados” (94.2)

Por lo que se refiere a su posición en el sistema de fuentes, el artículo 95 CE señala que “la celebración de un Tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional”. Los Tratados se subordinan por tanto a la Constitución y, en todo caso, cabe el control de constitucionalidad de los mismos (art.27 LOTC).

3. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS

3.1. Concepto y requisitos

¿Cómo podemos conceptuar el acto administrativo? como una decisión unilateral ejecutoria de la Administración, en la que se concreta el ejercicio de una potestad administrativa.

Zanobini lo definió como “cualquier declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio, realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa”.

1. El acto es un acto jurídico, y no una mera ejecución material, que supone en la mayor parte de los casos una declaración de voluntad de la Administración Pública, pero también de simple conocimiento (p.ej, un certificado) o juicio (p.ej, un informe).

2. El acto procede de un órgano administrativo integrado en una Administración Pública. De aquí se excluyen los contratos o convenios que son consecuencia de un acuerdo de voluntades en el que concurren la Administración y los particulares. Tampoco son actos administrativos, aunque sí actos jurídicos sometidos a Derecho Administrativo, los actos de los administrados en las relaciones con la Administración Pública.

También pueden excluirse los actos materialmente administrativos realizados por los órganos integrantes de los poderes judicial y legislativo, que son actos instrumentales, dirigidos, en última instancia al ejercicio de las funciones legislativa y judicial.

3. El acto se dicta en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria y de la de dirección política del Gobierno (art. 97 CE), aunque ello no implica la exención de control judicial de los reglamentos y los actos políticos del Gobierno. Se somete al Derecho Administrativo: también se excluyen, por tanto, todos aquellos actos producto del ejercicio de potestades no sujetas al Derecho Administrativo sino al Derecho Privado.

3.2. Clases.

a) Actos definitivos y actos de trámite: Dentro del procedimiento administrativo se producen muchos pasos conducentes a obtener el acto final. Esos pasos intermedios suelen dar lugar a actos de trámite. El final es el acto definitivo, que se plasma en la Resolución. Actos de trámite, como ejemplo, son informes, dictámenes, actos de prueba, propuestas de resolución.

En principio, sólo los definitivos son objeto de control y posible revisión, excepto los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión Por ejemplo, la lista de aprobados de un ejercicio de una oposición.

b) Actos que agotan la vía administrativa (o que causan estado) y los que no: Los primeros sólo son susceptibles de recurso contencioso-administrativo (sin perjuicio del recurso de reposición y el extraordinario de revisión), mientras que frente a los segundos es posible interponer recurso administrativo ante el órgano superior del que dictó el acto (alzada).

c) Actos discrecionales y actos reglados: Son los que responden a las potestades del mismo nombre. La distinción se aborda en el último epígrafe del tema.

d) Actos firmes y consentidos y actos confirmatorios: Los primeros son aquellos actos que por el transcurso de los plazos establecidos ya no son susceptibles de impugnación, aunque lo pudieron ser en su momento.

e) Actos favorables y de gravamen: Actos favorables son los que amplían la esfera jurídica de los ciudadanos y los de gravamen los que la restringen.

Los favorables se identifican con los actos declarativos de derechos, por ejemplo admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones, dispensas, etc. Son irrevocables y excepcionalmente pueden tener efectos retroactivos, siempre que en la fecha a que se retrotraen sus efectos se diesen las condiciones establecidas para otorgar dicho acto y éste no suponga lesión para otras personas (art. 57 LRJPAC)

Los actos de gravamen son los que restringen la libertad o derechos de los individuos o les imponen sanciones. Exigen un rango mayor en la habilitación normativa, deben ser motivados y son irretroactivos (artículo 9.3 de la CE). Constituyen ejemplos las órdenes, expropiaciones, confiscaciones, sanciones.

f) Actos unilaterales, bilaterales o plurales: Según que los interesados sean uno, dos o varios. También se denominan actos singulares o generales.

Ejemplo típico de los plurales son un concurso u oposición. De acto bilateral, una expropiación forzosa. Y de unilateral, el reconocimiento de un trienio.

g) Actos expresos y presuntos: Por el modo en que se exterioriza la resolución, el acto puede ser expreso, cuando se formaliza por escrito u oralmente y presunto cuando no se emite resolución alguna y entra en juego el silencio administrativo.

A estos efectos se recuerda que el artículo 42 de la LRJPAC, establece la obligación de resolver de la Administración de modo expreso, es decir que la Administración debe dictar una resolución, formalizada en un documento escrito que debe ser notificado personalmente a los interesados, bajo sanción de responsabilidad del órgano administrativo en caso de no hacerlo así.

3.3. Elementos del acto administrativo

1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas,

bien de oficio o a instancia de interesado,

se producirán por el órgano competente,

ajustándose al procedimiento establecido.

2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos".

• Sujetos

El sujeto activo es siempre una Administración Pública que actúa a través de sus órganos, que tienen como titulares a personas físicas (funcionarios o personal al servicio de las Administraciones).

¿En qué se fundamenta la competencia de un órgano, o su aptitud para dictar actos administrativos?: en la existencia de una potestad administrativa de la que aquellos actos son su concreción. Esa potestad imputada a una Administración se distribuye entre los órganos que la integran, atribuyendo a cada uno de ellos una porción de ella, una determinada esfera de actuación.

¿Qué mide la competencia? La potestad que corresponde a cada órgano.

¿En función de qué se extiende la competencia?: del territorio, de la materia y de la jerarquía. Además la competencia puede limitarse también temporalmente.

¿Cómo se califican los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio?: nulos de pleno derecho.

¿Y si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad?: su convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.

Requisitos para que un órgano sea competente: previa potestad, materia, territorio, jerarquía y tiempo.

¿Qué se requiere, además, de los sujetos?: que los titulares del órgano administrativo no estén incursos en causas de abstención y recusación previstas por la ley para garantizar la objetividad de su actuación, excluyendo a quienes estén personalmente relacionados con el caso que debe decidirse.

¿Quiénes son los sujetos pasivos?: los interesados, que son aquellos que reciben los efectos, favorables o perjudiciales, del acto administrativo.

• Objeto

a) ¿Qué es el supuesto de hecho?: las circunstancias fácticas, a las que, al aplicarles una norma, siguen una o varias consecuencias jurídicas: los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho.

Por ejemplo, el presupuesto de hecho

· de una jubilación sería el que un funcionario hubiera alcanzado la edad fijada por la norma para que aquella se produzca.

· de una oposición, el que hubiera plazas libres a cubrir en varios Departamento o Unidades Administrativas.

b) ¿Cómo debe ser el contenido del acto?:

· Posible

· lícito y determinado

· adecuado a los fines que se pretenden

· los móviles o fines han de ser siempre públicos, tendentes a conseguir el interés general.

Si falta alguno de estos requisitos el acto puede ser nulo de pleno derecho o anulable.

c) ¿Qué es el fin de un acto administrativo?: es lo que se propone conseguir el órgano al dictar el acto.

¿En qué consiste la desviación de poder, y a qué dará lugar?: Cuando una autoridad o funcionario pretende conseguir un fin privado y dará lugar siempre a la anulabilidad del acto administrativo.

d) ¿En qué consiste la causa del acto?: las circunstancias que originan el acto ó la finalidad concreta por la que se dicta, frente al fin genérico.

• Forma

¿Cómo se manifiesta el acto?: siguiendo un procedimiento determinado

¿Qué formas puede adoptar un acto?: La doctrina y la jurisprudencia han venido distinguiendo entre formas de producción, de consignación y de notificación.

a) La forma de producción (artículo 55 LRJPAC) tiene como regla general la exigencia de la forma escrita, en contraste con los actos privados y asemejándose más a los actos judiciales.

No obstante, existen también actos administrativos orales (bandos de los Alcaldes, órdenes policiales) o los que se adoptan por medio de signos o gestos como los de Tráfico.

Pero aun en los casos en que de ordinario se admite otra forma de producción la forma escrita será inexcusable cuando una disposición expresa así lo establezca.

b) La distinción entre forma de producción y forma de constancia o consignación. Tratándose de actos que no precisan de su producción por escrito, su constancia, sin embargo, pudiera exigir tal forma bien por no existir otra más adecuada para ello bien por ser actos verbales para los que se exige específicamente aquella forma.

En supuestos muy excepcionales, en especial los actos tácitos o los presuntos, es posible una constancia no escrita de los actos.

c) En cuanto a la forma de la notificación, se prevé la notificación por cualquier medio que permita tener constancia de su recepción.

4. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS

¿Cuándo los actos se presumirán válidos y producirán sus efectos?: desde la fecha en que se dicten.

· ¿Qué es la validez?: la concurrencia en el acto de todos los elementos que lo integran y tiene lugar desde el momento en que se dictan o se acuerdan.

· ¿Qué es la eficacia?: la producción temporal de efectos y puede hallarse supeditada a la notificación, publicación o aprobación posterior del acto válido.

¿Tiene la Administración pública algunas prerrogativas, y en función de qué causa?: Sí, fundadas en los intereses públicos a los que sirve, que se manifiestan en la naturaleza de los actos administrativos. Así:

¿Cuáles son esas prerrogativas?:

- La presunción de validez: Los actos de las Administraciones Públicas se presumirán válidos"...

-La no suspensión de efectos del acto administrativo, como regla general, que admite la siguientes excepciones:

a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de esta Ley.

¿Puede producirse la demora de la eficacia?: Sí, cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

¿Puede darse la retroacción de los efectos a un momento anterior a aquel en que se produzcan los actos?: Sí,

· cuando se dicten en sustitución de actos anulados,

· cuando produzcan efectos favorables al interesado,

o siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto

o y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

¿En qué consiste la potestad de autotutela?: en el privilegio por el cual la Administración puede imponer la ejecución del acto a pesar de las reclamaciones presentadas por los interesados sobre la validez o defectos que lo hacen ineficaz.

A este respecto, se establece respecto de su ejecutividad que “los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley".

En el artículo 94 se habla de la ejecutoriedad.: "Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en el art. 111 y 138 y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten de aprobación o autorización superior".

El artículo 96 se refiere a los medios de ejecución forzosa.

“1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:

a) Apremio sobre el patrimonio.

b) Ejecución subsidiaria.

c) Multa coercitiva.

d) Compulsión sobre las personas.

2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.

3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.” En los artículos 97 a 100 se regula cada uno de estos medios de ejecución forzosa. Finalmente, el artículo 101 prohíbe los interdictos “contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido”.

5. REVISION, ANULACION Y REVOCACION

5.1. Nulidad y anulabilidad de los actos administrativos

• Introducción

-Nulidad de pleno derecho (art. 62 de la LRJPAC).

-Anulabilidad (art, 63 de la LRJPAC).

-Irregularidades no invalidantes (arts. 63.2 y 63.3 LRJPAC).

Como cuestión previa, se puede añadir, con la mayoría de la doctrina, el concepto de inexistencia de acto, esto es, de actuaciones de la Administración sin relevancia jurídica alguna, por carecer siquiera de un mínimo de apariencia jurídica que haga necesario reaccionar contra ellas. Parte de la doctrina prefiere hablar de actos de contenido imposible, reconducibles, pues, a la categoría de la nulidad de pleno derecho.

• Nulidad de pleno derecho

¿Qué características presenta el vicio de nulidad?: es estable, original, permanente y no susceptible de sanación.

¿Cómo afecta al acto?: desde su origen, por lo que cuando se declara la nulidad cesan los efectos retroactivamente.

¿Qué plazo tiene para su ejercicio?: La acción de nulidad no tiene un plazo limitado. La sentencia de nulidad es, por lo dicho, declarativa y no constitutiva, pues el acto no produjo efectos, y tiene además efectos “erga omnes”.

¿Cuáles son los actos nulos de pleno derecho?:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente de procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

En el caso de las disposiciones administrativas, ¿cuál es la regla general?: la nulidad.

¿Qué disposiciones administrativas serán nulas?:

· las que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior,

· las que regulen materias reservadas a la Ley,

· y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

¿Pueden convalidarse los actos nulos?: No. Tampoco el consentimiento del afectado puede sanar el acto; la falta de impugnación en plazo del acto nulo no hace a éste inatacable. En el artículo 102 LRJPAC, que después se analiza, se establece una auténtica acción de nulidad, ejercitable sin limitación de plazo por el interesado.

• Anulabilidad

¿Qué actos son anulables?: los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

¿Cómo se considera la anulabilidad?: como una técnica configurada en beneficio del administrado afectado por el acto viciado, al que se reconoce la posibilidad de reaccionar contra los actos, solicitando se declare su invalidez. Si no reacciona mediante la impugnación en plazo del acto, éste se entiende purgado en aras de la seguridad jurídica.

¿En qué plazo se puede para interponer recurso administrativo en este caso?:

· un mes frente actos expresos y

· tres meses si son presuntos,

· Si transcurre dicho plazo, el acto deviene consentido y firme.

· Es un plazo, además, de caducidad y no de prescripción.

· La sentencia de anulabilidad es constitutiva y produce efectos solo desde que aquélla se dicta.

Por otra parte, respecto a los actos irregulares:

El defecto de forma, ¿es anulable?: sólo cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas, son anulables?: sólo cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

¿Son válidos los actos irregulares?: el ordenamiento les concede validez. Se habla en ocasiones, en este sentido, de irregularidades no invalidantes, como categoría específica de vicios de los actos administrativos.

Por último, en los artículo 64 a 67 LRJPAC regulan la transmisibilidad, la conversión de actos viciados, la conservación de actos y trámites y la convalidación, posible solo respecto de actos anulables.

5.2. La revisión de oficio

• Introducción

Los actos administrativos que contengan los vicios hasta ahora expuestos pueden ser revisados en sede administrativa:

· por interposición de un recurso administrativo por parte de los interesados o bien

· de oficio por la propia Administración autora del acto.

A este segundo caso se dedica el Capítulo I del Título VIII de la LRJPAC, bajo la rúbrica “Revisión de oficio”. Dentro de ella se incluye:

- La revisión de actos nulos.

- La de actos anulables favorables al interesado, respecto de los cuales la Administración tiene que acudir a los Tribunales para lograr la anulación.

- La revocación de actos desfavorables.

- La rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos.

Límites generales a las facultades de revisión: “no podrán ser ejercitadas cuando

· por prescripción de acciones,

· por el tiempo transcurrido o

· por otras circunstancias,

su ejercicio resulte contrario

· a la equidad,

· a la buena fe,

· al derecho de los particulares o

· a las leyes”.

Iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para resolver, podrá suspender la ejecución del acto?: Sí, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

• La revisión de disposiciones y actos nulos

Respecto de los actos firmes que contengan un vicio de nulidad, las Administraciones Públicas declararán de oficio su nulidad, sin que exista plazo alguno, y tanto por iniciativa propia como a solicitud del interesado.

Se exige dictamen previo del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma que, además, frente a la regla general del carácter no vinculante de estos dictámenes, habrá de ser favorable.

Con el mismo requisito, se prevé la declaración de nulidad de disposiciones administrativas, aunque en este caso no se admite a solicitud de interesado, dado que no cabe el recurso administrativo contra los reglamentos.

¿Cuándo procede la inadmisión a trámite de las solicitudes de revisión, sin necesidad de recabar el dictamen arriba señalado?: cuando las mismas

· no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o

· carezcan manifiestamente de fundamento,

· así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

Se prevé, por otra parte, la posibilidad de que se determinen las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados.

¿Cuándo se produce la caducidad del procedimiento?:

· Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de 3 meses desde su inicio sin dictarse resolución.

· Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.

• Declaración de lesividad de actos anulables

En el caso de actos favorables para los interesados que sean anulables, ¿qué se exige a las Administraciones Públicas, para obtener su anulación?: Impugnarlos ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, previa declaración de lesividad para el interés público.

¿Qué plazo existe para la declaración de lesividad?: 4 años desde que se dictó el acto y se exige la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados.

Y si transcurrido el plazo de 6 meses desde la iniciación del procedimiento no se hubiera declarado la lesividad?: se producirá la caducidad del mismo”.

¿A quién corresponde adoptar la declaración de lesividad?:

· al órgano competente en la materia si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas,

· y al Pleno u órgano colegiado superior, en el caso de las Entidades Locales.

• Revocación de actos
¿Pueden las Administraciones Públicas revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables?: Sí, exigiéndose únicamente que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

• Rectificación de errores

¿Pueden las Administraciones Públicas rectificar los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos?: Sí, en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados.

¿Cómo debe ser el error?: ostensible, manifiesto e indiscutible, sin necesidad de mayores razonamientos ni de acudir a interpretaciones de normas jurídicas.

¿Puede la rectificación dar lugar a cambiar el sentido sustantivo del acto?: No, y se debe aplicar con criterio restrictivo.

6. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

6.1. Introducción

¿Cuál es una de las consecuencias más importantes del principio de legalidad?: que la Administración Pública está sometida enteramente a la ley, sin poder iniciar actuación alguna que no esté atribuida por una norma.

¿Qué es la vinculación positiva?: que la Administración necesita una habilitación legal para adoptar una adecuación determinada, es decir, puede hacer únicamente aquello que la ley le permite

¿Qué es la vinculación negativa?: la que correspondería a los ciudadanos y, en general, a los sujetos privados, en virtud de la cual éstos pueden hacer todo aquello que la ley no les prohíbe.

¿Qué exige el principio de legalidad?: que haya adecuados instrumentos de control de la actuación administrativa.

¿Cuáles son los diferentes ámbitos o esferas de control del sometimiento al derecho por parte de la Administración?:

· el sometimiento a un procedimiento que supone que los actos administrativos deben seguir un cauce formal determinado.

· si la Administración actúa mal, debe pagar su error, mediante la indemnización a los ciudadanos por los perjuicios causados (responsabilidad patrimonial de la Administración).

· los ciudadanos pueden impugnar los actos administrativos ante la propia Administración (revisión de oficio y recursos administrativos).

· sobre todo, la actuación administrativa se somete al control de los tribunales de justicia.

6.2. El principio de legalidad en el ordenamiento jurídico español

¿Con qué técnicas se instrumenta este principio?:

- La reserva de ley, que fue descrita al abordar las fuentes del ordenamiento. Opera como límite a la potestad reglamentaria de la Administración.

- La jerarquía de las normas. En particular y por lo que aquí interesa, del reglamento a toda norma con rango de Ley.

- La prohibición de la derogación singular de los reglamentos, aun cuando el órgano que emita el acto sea superior jerárquico de quien dictó el Reglamento.

- Regulación de los vicios de nulidad y anulabilidad de los actos administrativos.

6.3. Las potestades administrativas y su control

¿Cómo se define la potestad?: como el poder jurídico para imponer decisiones a otros para el cumplimiento de un fin.

¿Cómo son las potestades de la Administración?: son potestades-función, que se caracterizan por ejercerse en interés “de otro”, esto es, del interés público o general.

Ejemplos de las potestades administrativas son la reglamentaria, la sancionadora, la expropiatoria o la de autotutela.

¿Qué son potestades regladas?: las que tienen absolutamente predeterminado en la norma todos los elementos de la potestad y por ello el margen de valoración por la propia Administración es nulo, debiéndose limitar a aplicar lo preceptuado.

¿Qué son potestades discrecionales?: las que permiten en su aplicación un cierto margen de apreciación valorativa en su ejercicio, de modo que la Administración puede elegir entre diferentes soluciones o posibilidades de actuación siendo todas ellas lícitas.

¿Puede confundirse la discrecionalidad con los conceptos jurídicos indeterminados?: No. En estos últimos, la norma no determina con precisión absoluta el alcance del concepto que utiliza. Pero está designando una realidad determinada, y no varias posibles. Así sucede, por ejemplo, con los conceptos de la buena fe, justo precio o buen padre de familia.

¿Existen actos administrativos enteramente discrecionales?: No, pues siempre habrá aspectos a los que deberá someterse la Administración.

¿Qué concepto se utiliza para el control del fin, y en qué consiste?: se utiliza el concepto de la desviación de poder, que supone “el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico”.

¿En qué consiste la técnica del control de los hechos determinantes?: permite la comprobación de la efectiva concurrencia del supuesto de hecho establecido por el ejercicio de la potestad y en función del cual se atribuye la potestad a la Administración.

¿Y si el presupuesto de hecho previsto por la norma no existió?: la potestad a ejercer en base al mismo no puede ser válidamente ejercida. El error sobre los hechos o sobre su correcta apreciación invalida el ejercicio de la potestad.

Por lo que se refiere al control de los elementos discrecionales, ¿es posible controlar la actuación administrativa?: Sí, al menos con dos instrumentos:

- Los principios generales del Derecho. Ya vimos cómo la Administración no se somete solo a la ley escrita sino al conjunto del ordenamiento. Aun cuando no haya una disposición concreta que determine de forma completamente cerrada en un supuesto concreto el actuar administrativo, este siempre estará sometido a los principios generales del derecho, entre otros y en especial, a los contenidos en el artículo 9 de la CE.

- El control de los elementos discrecionales se articula a través de la interdicción de la arbitrariedad. Se recoge en el art. 9.3 CE y supone la ilegalidad de toda actuación administrativa que se base en el puro arbitrio de la autoridad que la dicta. Precisamente para realizar el control de la intencionalidad de la acción administrativa y de su coherencia con los fines que la originó se impone la necesidad de motivar los actos administrativos. Así el artículo 54 señala:

“1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.

c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de esta Ley.

e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.

f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo en todo caso quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte”.

Política Autonomica:
Cooperación y participación autonómica con la Administración General del Estado.

* Cooperación Multilateral:
http://www.mpt.es/documentacion/politica_autonomica/Cooperacion_Autonomica/Coop_Multilateral.html

*** Conferencia de Presidentes: http://www.mpt.es/documentacion/politica_autonomica/Cooperacion_Autonomica/Coop_Multilateral/Conf_Presidentes.html

*** Conferencias Sectoriales: http://www.mpt.es/documentacion/politica_autonomica/Cooperacion_Autonomica/Coop_Multilateral/Conf_Sectoriales.html

*** Convenios de Colaboración: http://www.mpt.es/documentacion/politica_autonomica/Cooperacion_Autonomica/Coop_Multilateral/Convenios_Colaboracion.html

* Cooperación Bilateral:
http://www.mpt.es/documentacion/politica_autonomica/Cooperacion_Autonomica/Coop_Bilateral.html

Protolos Generales:
https://www.agpd.es/portalweb/canaldocumentacion/convenios/conveniossectoriales/common/pdfs/18.-Federaci-oo-n-Espa-n-ola-Municipios-y-Provincias.pdf
http://www.educacion.navarra.es/portal/digitalAssets/3/3064_protocolo_mec.pdf
https://www.regtsa.es/pdf/Protocolo%20General%202007.pdf

* Consorcios:
http://www.ctm-madrid.es/servlet/CambiarIdioma?xh_TIPO=1
http://www.consorciomadrono.es/acerca_de/que_es_madrono.html
https://www.consorciodeaguas.com/Web/Normativa/pdf/estatutosconsorcioc.pdf

* Planes y Programa Conjuntos:
http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion/inv%20otras%20entidades/CLAD/CLAD%20IX/documentos/alda.pdf